Συμπράξεις Ιδιωτικού και Δημόσιου Τομέα

 

Ομιλία Προϋπολογισμού 2015

Ρίκκος Μαππουρίδης

Βουλευτής ΔΗΣΥ

Με προβληματισμό παρακολουθήσαμε την παρουσίαση της συνοπτικής έκθεσης της Επιτροπής Προϋπολογισμού που σημείωσε κατά πλειοψηφία «την αδυναμία που παρατηρείται στο αναπτυξιακό σκέλος …με οριακή αύξηση των αναπτυξιακών δαπανών κατά 5,2% …που δεν κρίνεται επαρκής»  στους προϋπολογισμούς του 2015. Αν εννοούν την ανάπτυξη με το κλασσικό μοντέλο της πλήρους χρηματοδότησης από κρατικούς πόρους όπως γινόταν στο παρελθόν, πράγμα που οδήγησε σε υπερδανεισμό, απρογραμμάτιστη κατανομή πόρων, άγονες επενδύσεις και τελικά δημοσιονομική στρέβλωση, τότε έχουν δίκαιο. Θα πρέπει να σχεδιαστεί ένας νέος τρόπος προσέγγισης της αναπτυξιακής προοπτικής, βασισμένος σ’ ένα συγκροτημένο σύστημα αποκρατικοποίησης που να απορρέει από την Παγκόσμια Καταξιωμένη πλέον φιλελεύθερη ιδεολογία και να συνάδει με τις Αρχές της ωφελιμότητας, της κοινωνικής ανάγκης και του πρακτικά εφικτού. Για την ευόδωση του νέου τρόπου ανάπτυξης, η πολιτεία πρέπει να προσφέρει κίνητρα σε ιδιώτες να επενδύσουν σε αναπτυξιακά έργα, εισάγοντας νέες διατάξεις που αφορούν τις Συμπράξεις Ιδιωτικού και Δημόσιου Τομέα (ΣΙΔΤ) για την παροχή βοήθειας προς τις αρχές σε πιθανά θέματα εφαρμογής και για την απευθείας χρηματοδότηση καλά δομημένων PPP. Οι ιδιώτες μπορούν με τη σειρά τους να προσφέρουν εργασία σε συμπολίτες εισάγοντας νέο χρήμα στην αγορά. Οι καινοτόμες προσεγγίσεις, μακριά από ιδεολογικές αγκυλώσεις, δεν ενδείκνυνται · αλλά επιβάλλονται.

Οι αναπτυξιακές δαπάνες στους προϋπολογισμούς παραμένουν δυστυχώς μειωμένες. Το κράτος δεν έχει τη δημοσιονομική ευχέρεια να αναλάβει το βάρος της ανάπτυξης και, γι’ αυτό, όλες σχεδόν οι αποφάσεις για αναπτυξιακά έργα, λαμβάνονται στη βάση Συμπράξεων Δημόσιου - Ιδιωτικού Τομέα (Public Private Partnerships / PPPs) και με κριτήριο το μηδενικό κόστος για το κράτος. Δημόσιος και ιδιωτικός τομέας, μαζί! Μπορούν να συμπράξουν για να προσφέρουν στον πολίτη καλύτερη ποιότητα υπηρεσιών με λιγότερο κόστος τόσο για τον πολίτη, όσο και για τον κρατικό προϋπολογισμό.

Η σύμπραξη Δημόσιου - Ιδιωτικού Τομέα είναι μια δημόσια σύμβαση μακράς διαρκείας που συνήθως εκτείνεται σε διάρκεια από 15 έως 30 έτη, η οποία συνάπτεται μεταξύ ενός Δημόσιου και ενός Ιδιωτικού φορέα και αφορά στην κατασκευή έργων υποδομής και στην παροχή υπηρεσιών δημόσιου χαρακτήρα, με συνεχώς διευρυνόμενη εφαρμογή στην ευρωπαϊκή αγορά, περιλαμβανομένων και των νέων χωρών μελών της ΕΕ.

Με βάση τη σχετική σύμβαση που συνάπτεται μεταξύ δημόσιου και ιδιώτη, ο ιδιωτικός φορέας αναλαμβάνει, να χρηματοδοτήσει το έργο, να το μελετήσει στη βάση των παραμέτρων που θέτει το κράτος, να το κατασκευάσει και να το λειτουργήσει για τη χρονική περίοδο που έχει συμφωνηθεί στη σύμβαση. Μετά το πέρας της σύμβασης, η συνέχιση της λειτουργίας του έργου επαφίεται στη δημόσια αρχή για λογαριασμό της οποίας έχει συναφθεί η σύμβαση, η οποία θα μπορεί να το λειτουργήσει με ίδιους πόρους, ή να το παραχωρήσει και πάλι σε ιδιώτη βάσει νέας σύμβασης παραχώρησης, κατόπιν διεξαγωγής νέου διαγωνισμού.

Η πολιτεία καθορίζει το πλαίσιο και τις απαιτήσεις της διαδικασίας, ενώ ο ιδιωτικός φορέας αναλαμβάνει τους κινδύνους κατασκευής και λειτουργίας του έργου και αμείβεται κατά τη διάρκεια της φάσης λειτουργίας του, είτε απευθείας από τους χρήστες, είτε, σε ορισμένες περιπτώσεις, από το δημόσιο και τους χρήστες. Ο κίνδυνος λειτουργίας του έργου και δη, η χρηματική του απόδοση, μπορεί να κατανέμεται ανάμεσα στον Δημόσιο και τον Ιδιωτικό Φορέα ανάλογα με τις πρόνοιες της σύμπραξης.

Η νέα Οδηγία 2014/23/ΕΕ σχετικά με τη σύναψη συμβάσεων παραχώρησης, που ψηφίστηκε το Φεβρουάριο που μας πέρασε, ρυθμίζει τόσο τις συμβάσεις παραχώρησης δημοσίων έργων με αξία πέραν των 5.000.000 ευρώ, όσο και τον μέχρι πρότινος μη καλυπτόμενο τομέα της παραχώρησης υπηρεσιών για συμβάσεις της ίδιας αξίας, αποδίδοντας επαρκή διαφάνεια, με τη θέση ενός ελάχιστου γενικού πλαισίου, το οποίο θα πρέπει να τηρούν οι κρατικοί φορείς προκειμένου να συνάπτουν τέτοιες συμβάσεις.

Αυτό αφορά κυρίως τις υποχρεώσεις ευρείας δημοσιοποίησης της φύσης και της εκτιμώμενης αξίας του έργου σε σχετική προκήρυξη διαγωνισμού στην Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης, καθώς και την μετέπειτα γνωστοποίηση ανάθεσης της σύμβασης παραχώρησης, που περιλαμβάνει μεταξύ άλλων τα στοιχεία του παραχωρησιούχου και την τυχόν εμπλοκή μικρομεσαίων επιχειρήσεων μέσω λ.χ υπεργολαβιών, οι οποίες αντανακλούν άμεσα την ανάπτυξη στην πραγματική οικονομία.

Η νέα δεσμευτική πρόνοια της εν λόγω Οδηγίας, αφορά τη διάρκεια των συμβάσεων παραχώρησης, η οποία θα πρέπει πλέον να καθορίζεται εκ των προτέρων στα έγγραφα του σχετικού διαγωνισμού με αναλογικό τρόπο, ώστε να δίδεται η ευχέρεια απόσβεσης των επενδύσεων του ιδιώτη και η απόδοση ενός εύλογου κέρδους, προκειμένου να μην παρακωλύεται η ανάπτυξη ανταγωνισμού και να στεγανοποιείται η αγορά από μακροχρόνιες συμβάσεις.

Επίσης, η συγκεκριμένη Οδηγία καθορίζει τις προϋποθέσεις βάσει των οποίων μια σύμβαση παραχώρησης μπορεί να τροποποιηθεί κατά τη διάρκεια ισχύος της, κωδικοποιώντας την επί του θέματος νομολογία του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, ώστε να ελέγχεται σοβαρά και να μην μπορεί να αλλοιώνεται καθ’ οιονδήποτε τρόπο σε σημαντικό βαθμό, η οικονομική ισορροπία της σύμβασης εις βάρος του δημοσίου.

Η Διεύθυνση Δημοσίων Συμβάσεων του Γενικού Λογιστηρίου έχει ήδη διεκπεραιώσει τη σχετική δημόσια διαβούλευση του εναρμονιστικού νομοσχεδίου το οποίο αναμένεται να μας προωθηθεί για ψήφιση εντός του 2015.

Σημειώνεται ότι για τα έργα που θα εμπίπτουν στο συγκεκριμένο νομοθετικό πλαίσιο, απαιτούνται διάφορες μελέτες και εγκρίσεις σε τεχνοκρατικό και πολιτικό επίπεδο αντίστοιχα, προκειμένου να διασφαλίζεται η βιωσιμότητα του έργου και η ένταξη στον ευρύτερο αναπτυξιακό σχεδιασμό, σύμφωνα με τον περί της Δημοσιονομικής Ευθύνης και Δημοσιονομικού Πλαισίου Νόμο 20(Ι)/2014, ο οποίος επιβάλλει υποχρεώσεις για προσεκτική επιλογή των νέων επενδυτικών έργων, σε εφαρμογή της σχετικής μνημονιακής μας δέσμευσης.  

Η Διεύθυνση Δημοσίων Συμβάσεων έχει μελετήσει και κωδικοποιήσει σε οδηγό βέλτιστων πρακτικών τη συνταγή για τη σύναψη και εκτέλεση συμβάσεων παραχώρησης. Έχει επίσης δημιουργηθεί εξειδικευμένος κλάδος στο Τμήμα Δημοσίων Έργων, με στόχο την προώθηση της αποτελεσματικής εκτέλεσης όλων των μεγάλων έργων του Δημόσιου Τομέα με τη μέθοδο PPP και την άντληση κεφαλαίων από τον ιδιωτικό τομέα.

Στόχος των δημόσιων αρχών μέσω των Συμπράξεων είναι:

  • η βελτίωση της ποιότητας των παρεχομένων υπηρεσιών προς τον πολίτη,
  •  η εξοικονόμηση πόρων για το δημόσιο και τους φορείς της τοπικής αυτοδιοίκησης για υλοποίηση πρόσθετων έργων και προγραμμάτων,
  • η αξιοποίηση των πλεονεκτημάτων, εμπειρίας, τεχνογνωσίας και μεθόδων λειτουργίας του ιδιωτικού τομέα,
  • η δυνατότητα μείωσης του κόστους, του χρόνου παράδοσης των έργων και βελτίωσης του λειτουργικού σχεδιασμού,
  • αποφυγή υπερβάσεων κόστους, όπως φαίνεται να συνέβη με τα Συμβούλια Αποχέτευσης, των οποίων οι συμβάσεις καταρτίστηκαν με τον παραδοσιακό τρόπο,
  • τήρηση του χρονοδιαγράμματος κατασκευής.

Το κράτος αδυνατεί να αναλάβει το κόστος ανέγερσης νέων φυλακών που μπορεί να κυμαίνεται από 80 μέχρι 200 εκατομμύρια ευρώ. Για αυτό, ενεργοποιείται η μέθοδος PPP. Οι νέες Φυλακές αυξάνουν την δυναμικότητα φιλοξενίας από 300 σε 1000 κατάδικους, στοχεύοντας ταυτόχρονα μέσα από σύγχρονες μεθόδους διαχείρισης να μειωθούν οι ανάγκες για προσωπικό και εφαρμογή τελευταίας τεχνολογίας συστημάτων ασφαλείας και άρα σωστού σωφρονιστικού συστήματος.

Άλλος ένας παράγοντας είναι οι υποδομές. Υποδομές που αφήνουν την ψηφιακή επανάσταση να τις προσπεράσει, απηρχαιωμένες και συχνά χωρίς προοπτική ή στρατηγικό σχεδιασμό. Γι’ αυτό έχει αποφασιστεί όπως προωθηθεί η ηλεκτρονική διαχείριση των αρχειακών δομών της δικαστικής υπηρεσίας με τη μέθοδο PPP. Κάτι ανάλογο θα μπορούσε να προωθηθεί και στο Γραφείο του Εφόρου Εταιρειών, των Τμημάτων Κτηματολογίου και Χωρομετρίας, Πολεοδομίας και Οικήσεως και άλλων υπηρεσιών με άμεση επαφή με τον πολίτη.

Κλασικό παράδειγμα σπατάλης που θα μπορούσε να αποφευχθεί, είναι το γεγονός ότι ενώ ο μέσος όρος μηχανημάτων Μαγνητικών και Αξονικών Τομογράφων στην ΕΕ είναι 9,5 και 19,2 αντίστοιχα, για κάθε 1 εκατ. πληθυσμού, στην Κύπρο είναι 16,5 και 35,5 αντίστοιχα, σύμφωνα με τη σχετική μελέτη του Οργανισμού Ασφάλισης Υγείας. Η στρέβλωση αυτή θα εξέλειπε αν είχε θεσμοθετηθεί συνεργασία ανάμεσα στο Δημόσιο και ιδιωτικό τομέα. Επιπρόσθετα, τα εν λόγω μηχανήματα του δημόσιου τομέα, υπολειτουργούν λόγω του κυβερνητικού ιατρικού ωραρίου, το οποίο δεν επιτρέπει την πλήρη αξιοποίηση τους.

Το ΓΕΣΥ μπορεί επίσης να πετύχει μόνο με την εισαγωγή ενός πολυασφαλισιτκού συστήματος σε συνεργασία με τον ιδιωτικό τομέα, για να αποφευχθούν φαινόμενα όπως η στρέβλωση της συνταξιοδοτικής φιλοσοφίας, που παρατηρήθηκαν στο μονοσυνταξιοδοτικό σύστημα των κοινωνικών ασφαλίσεων.

Οι συμβάσεις που συνάπτονται στα πλαίσια Συμπράξεων Δημόσιου και Ιδιωτικού Τομέα, απαιτούν ωστόσο καλύτερο σχεδιασμό, αφού θα πρέπει να λαμβάνουν ιδιαιτέρως υπόψη τις απορρέουσες χρεώσεις του κοινού που θα χρησιμοποιεί τα παραχωρούμενα έργα και υπηρεσίες, ώστε να αποφευχθούν εμπειρίες του πρόσφατου παρελθόντος σχετικά με υπερχρεώσεις στους πολίτες, όπως συνέβη σε μονοπωλιακές αναθέσεις και δη στα αεροδρόμια, στις αφαλατώσεις και στους χώρους υγειονομικής ταφής απορριμμάτων.  

Η διεθνής εμπειρία έχει εντούτοις αποδείξει ότι, με τις Συμπράξεις Δημόσιου και Ιδιωτικού Τομέα, είναι δυνατή η παροχή υψηλού επιπέδου υπηρεσιών, μέσω αγαθών που ικανοποιούν τις απαιτήσεις των πολιτών με οικονομικά αποδοτικό και αποτελεσματικό τρόπο. Ενδεικτικά, από τις μέχρι σήμερα προσπάθειες και συναφθείσες συμβάσεις, έχει διαπιστωθεί διεθνώς ότι η επιτυχής εφαρμογή της μεθόδου συνεπάγεται μείωση του συνολικού χρηματοοικονομικού κόστους παροχής της προβλεπόμενης δημόσιας υπηρεσίας κατά 15-20%, σε σχέση με τον παραδοσιακό τρόπο ανάθεσης.

Κατά συνέπεια, η μέθοδος PPP παρουσιάζει πραγματική προστιθέμενη αξία σε σχέση με άλλες επιλογές, όπως είναι η κλασική σύναψη δημόσιας σύμβασης. Επιλογές Σύμπραξης Δημόσιου και Ιδιωτικού τομέα μπορούν να αναπτυχθούν σε πολλούς βασικούς τομείς υποδομών, όπως η ύδρευση - άρδευση, η ενέργεια, οι τηλεπικοινωνίες, οι οδικοί άξονες, οι μεταφορές, τα νοσοκομεία, τα σχολεία,  οι φοιτητικές εστίες, οι φυλακές, τα δικαστικά μέγαρα, η στέγαση γραφείων και υπηρεσιών, τα μουσεία και τα συστήματα ηλεκτρονικής διακυβέρνησης.

Η μετακίνηση του στόχου από τη διαχείριση διαδικασιών, στην ποιότητα του τελικού αποτελέσματος που απολαμβάνει ο πολίτης, αποτελεί καθοριστικό παράγοντα για την προώθηση και ανάπτυξη καινοτόμων λύσεων και για τη βελτίωση των σχέσεων μεταξύ δημοσίου και πολιτών. Μειονεκτήματα όπως η πολυπλοκότητα υλοποίησης και το κόστος δανεισμού στον ιδιωτικό τομέα, μπορούν να ελαχιστοποιηθούν με την δημιουργία του απαραίτητου θεσμικού πλαισίου, το σωστό σχεδιασμό, διάρθρωση και υλοποίηση του έργου.

Η ρύθμιση των κανόνων εφαρμογής του καπιταλιστικού συστήματος, έτσι ώστε να τονίζεται η κοινωνική του διάσταση, αποτελεί την πεμπτουσία της φιλελεύθερης ιδεολογίας. Η παγκοσμιοποίηση και η μετατροπή του κράτους από κυρίαρχο δρώντα σε ρυθμιστή, εκφράζονται επιτέλους στους προϋπολογισμούς μιας κυβέρνησης με στόχους, στρατηγική και καινοτόμα αντίληψη.